REFORMA ELEITORAL: MODERNIZAÇÃO DEMOCRÁTICA OU MUDANÇA DAS REGRAS DO JOGO?

Por Dra. Luciana Maria Monteiro de Lima

O voto distrital misto, a regulação das redes e a pressa em aprovar mudanças estruturais reabrem o debate sobre quem deve decidir as regras da representação política: os partidos ou os eleitores.

Antes mesmo da posse dos eleitos em 2026, o Congresso Nacional voltou a discutir a reforma política. Desta vez, não se trata de ajustes pontuais, mas da forma como os votos dos brasileiros se convertem em cadeiras no Legislativo.

Em 28 de outubro, o presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta, anunciou, após reunião com partidos de centro, a intenção de votar ainda neste ano a substituição do sistema proporcional pelo voto distrital misto, com transição em 2030 e implantação definitiva em 2034. Por alterar o art. 45 da Constituição, a mudança depende de Proposta de Emenda à Constituição, impondo aprovação em dois turnos, por três quintos dos votos, em cada Casa. Até agora, não há texto protocolado: há diretrizes, e os pontos centrais seguem em aberto.

No mesmo dia, foi anunciado um grupo de trabalho sobre propaganda eleitoral nas redes sociais. O ato, publicado em 29 de outubro, prevê um deputado por partido e quinze dias para apresentar alterações ao Código Eleitoral.

Os argumentos são legítimos: aproximar representantes e eleitores, fortalecer os partidos, dar transparência às campanhas e igualdade de condições aos candidatos.

Advogada licenciada em Direito pela Universidade Mackenzie – SP. MBA em gestão empresarial pela FGV – SP. Docente em Direito Concorrencial, Regulatório e Consumidor pela Universidade de Coimbra. Especialista pela FIA em Empreendedorismo e Terceiro Setor. Pós-graduada pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo – SP. Advogada há mais de 25 anos, advocacia estratégia, teses personalizadas, com ênfase em direito público, regulatório, digital e eleitoral. Na defesa de liberdades individuais e garantias constitucionais. Ex-Coordenadora Geral de Pós-Outorgas na Secretaria de Radiodifusão do Ministério das Comunicações. Chefe de gabinete do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações do Governo Federal. Advogada de concessão pública de infraestrutura por mais de 12 anos. Assessoria parlamentar e de projetos para desenvolvimento de políticas públicas. Ex Vice-presidente do Superior Tribunal de Justiça Desportiva do Comitê Paralímpico Brasileiro. Ouvidoria premiada por 4 anos consecutivos por maestria em gestão e relevantes programas sociais. Premiada com a Medalha Ana Terra pelo Governo do Estado de São Paulo em 2024 e Secretária da Mulher Estadual, pela sua atuação profissional e nos trabalhos voluntários. Colunista jurídica da Revista Feminina Aurora.

A pergunta anterior, porém, é inevitável: estamos aperfeiçoando a democracia ou redesenhando o sistema eleitoral em resposta ao resultado das urnas?

I. A PROPOSTA EM DISCUSSÃO E SUAS FRAGILIDADES

O sistema atual

Deputados federais, estaduais, distritais e vereadores são eleitos hoje pelo sistema proporcional de lista aberta. Os votos dados aos candidatos e às legendas definem quantas cadeiras cada partido ou federação conquista; por isso, os chamados puxadores de votos ajudam a eleger outros nomes da mesma legenda.

O modelo é complexo e permite que candidatos mais votados fiquem de fora, enquanto outros, com menos votos, são eleitos pelo desempenho do partido. Essa é a lógica da representação proporcional: o voto expressa apoio a um projeto partidário, e não apenas a uma pessoa. No meu entendimento, a representação, deveria seguir a primazia da realidade: deve ser eleito quem recebeu mais votos.

A questão central é se a reforma pretende corrigir deficiências do modelo ou conter candidaturas capazes de mobilizar milhões de eleitores. Tudo indica que o alvo é o segundo, conter candidatos populares.

O que muda com o voto distrital misto

O modelo combina duas formas de representação. Parte das cadeiras seria preenchida por candidatos eleitos em distritos geográficos; a outra parte, por listas organizadas pelos partidos. A proporção entre as duas ainda não foi definida. No modelo alemão, frequentemente citado como referência, é de metade para cada.

A representação territorial tem méritos: facilita a fiscalização dos mandatos, torna mais clara a responsabilidade política dos eleitos e aproxima o cidadão de seu representante. Os riscos, contudo, são relevantes:

Desenho dos distritos. Os limites podem ser traçados para favorecer determinados grupos políticos, e nada se definiu sobre critérios de equivalência populacional ou sobre quem fará esse desenho.

Poder dos dirigentes. Se as listas forem fechadas, a cúpula partidária passa a decidir quem tem chances reais de ocupar as cadeiras. Nada se anunciou sobre democracia interna, prévias ou critérios objetivos para ordenar essas listas. Perderíamos a democracia para os líderes partidários?

Proporcionalidade. Nem todo sistema distrital misto preserva a proporcionalidade global. Se as vagas de lista não compensarem as distorções dos distritos, o resultado pode mudar profundamente e, o eleitor perde influência sobre a escolha da maioria dos representantes.

Transição de 2030. Entre as alternativas está uma solução intermediária que combina os mais votados com vagas de lista. Na prática, retira do eleitor parte da escolha direta e o torna refém das listas partidárias.

A pressa e a ausência de consulta popular

O contexto da proposta não pode ser ignorado. As eleições de 2026 alteraram a composição do Congresso. O Partido Liberal (PL) elegeu 121 deputados, a maior bancada da Câmara desde 1988, e a discussão sobre o distrital misto ganhou força justamente após esse resultado, diante da preocupação de partidos tradicionais com candidaturas de grande votação e forte presença digital.

O Congresso tem competência para reformar o sistema eleitoral, e isso não torna a proposta ilegítima. Mas a intenção de aprovar, em poucas semanas e sem texto conhecido, sem consulta popular, uma mudança que redefine a representação política para as próximas décadas é incompatível com a maturidade que o tema exige. Não houve estudos técnicos divulgados, simulações de resultados, audiências públicas ou qualquer forma de consulta ao eleitor. Se fosse uma norma regulatória, a consulta pública seria obrigatória; tratando-se das regras da própria democracia, a exigência deveria ser maior, não menor.

Há também limites constitucionais. O art. 16 da Constituição impõe a anualidade eleitoral, e o STF já decidiu que ela alcança as emendas constitucionais (ADI 3.685): qualquer modelo de transição para 2030 precisa estar promulgado mais de um ano antes do pleito. E a reforma deve respeitar o voto direto, secreto, universal e periódico, protegido como cláusula pétrea (art. 60, § 4º, II).

Reformas estruturais não podem ser respostas circunstanciais à vitória ou à derrota de determinadas forças políticas. A democracia não pode ter suas regras redesenhadas em função de quem ganhou a última eleição.

Redes sociais: igualdade eleitoral ou risco à liberdade de expressão?

A segunda frente da reforma exige atenção redobrada. As redes sociais democratizaram o debate público: um candidato alcança milhões de pessoas sem depender da televisão, do rádio ou das estruturas tradicionais de campanha. Também trouxeram desafios reais, como a publicidade paga, o uso de dados pessoais, os algoritmos de recomendação e a inteligência artificial.

Regras de comunicação não são o problema já que a televisão e rádio já as têm. O problema é garantir a paridade de armas, do financiamento à aplicação isonômica das normas, e distinguir a propaganda eleitoral remunerada da livre manifestação política do cidadão. Exigir transparência sobre anúncios, impulsionamento e financiamento é legítimo. Até porque com o expressivo aumento do fundo eleitoral, o rigor na análise das prestações de contas deve ser cada vez maior. Mas, creio que limitar o alcance de opiniões legítimas ou dar ao Estado poder de controle sobre a circulação de ideias é um flagrante atentado a cláusula pétrea da garantia constitucional da liberdade de expressão, protegida pelos arts. 5º e 220 da Constituição, é fundamento do debate democrático. Destaca-se que, desde o julgamento da ADPF 130 pelo STF, que revogou a Lei de Imprensa, não se admite qualquer limitação.

Assim, igualdade de oportunidades não significa igualdade artificial de popularidade: o candidato que conquista espontaneamente a atenção de milhões não pode ser tratado como beneficiário de irregularidade. A regulação deve combater ilícitos sem se tornar instrumento de censura, controle de narrativas ou favorecimento político. Sopesando a isonomia, que a fiscalização deve valer para todos.

II. O QUE A REFORMA DEVERIA CONTEMPLAR

É quase uniforme o desejo por uma reforma política. Mas, ela não pode ser feita de forma bagunçada e, principalmente, deve partir do interesse do eleitor, e não da conveniência das organizações partidárias. Quatro pontos, ausentes da proposta anunciada, deveriam estar no centro do debate.

1. Plebiscito: o eleitor decide as regras

Mudanças na estrutura da representação devem ser submetidas diretamente ao povo, de quem emana todo o poder (art. 1º, parágrafo único, da Constituição). O instrumento existe: o plebiscito está previsto no art. 14, I, e cabe ao Congresso convocá-lo (art. 49, XV), por decreto legislativo proposto por, no mínimo, um terço dos membros de qualquer das Casas (Lei nº 9.709/1998, art. 3º). Há precedente: em 1993, os brasileiros escolheram em plebiscito a forma e o sistema de governo. Não há razão para que o sistema eleitoral seja decidido de outra forma.

2. Distritão: elege quem tem mais votos

Entre os modelos em debate, defendo o distritão, em que os candidatos individualmente mais votados ocupam as vagas, independentemente da votação de seus partidos. Os críticos apontam o enfraquecimento da identidade partidária, o personalismo e o peso do poder econômico. A resposta está na própria lógica do modelo: a exposição gera cobrança, e o mais votado será o mais cobrado. O cidadão vota no candidato e, no máximo, ter a opção de votar na legenda.

3. Voto impresso

A urna eletrônica deve contar com comprovante impresso, como forma de auditoria e de confiança do eleitor no resultado. O tema enfrenta histórico conhecido: o STF declarou inconstitucional o voto impresso previsto na Lei nº 13.165/2015 (ADI 5.889), e a Câmara rejeitou a PEC 135/2019 em 2021. Esse histórico reforça a via do plebiscito, para que a decisão seja do próprio eleitor..

4. Voto proporcional à população e à contribuição federativa

A proposta anunciada ignora a distribuição das cadeiras da Câmara entre os estados. Por força do art. 45, § 1º, da Constituição, cada estado elege entre 8 e 70 deputados, e a distribuição não é atualizada desde 1993: em São Paulo, cada cadeira corresponde a cerca de 487 mil eleitores; em Roraima, a cerca de 50 mil.

Defendo um verdadeiro pacto federativo da representação, apoiado em dois critérios: a população de cada unidade da federação, para que o voto tenha peso equivalente em todo o país, e a contribuição financeira de cada unidade para a arrecadação nacional, para que os entes que mais sustentam a União tenham voz proporcional na definição de como esses recursos são aplicados.

Não se trata de dar mais valor ao voto de quem tem mais renda: dentro de cada estado, todos os votos continuam iguais, e o critério atua apenas na repartição das cadeiras entre os entes. A paridade federativa segue garantida no Senado, com três senadores por unidade (art. 46). A medida exige emenda ao art. 45, § 1º, e regra de revisão periódica, para que a representação acompanhe a evolução da população e da economia. O mesmo critério de equivalência populacional deve orientar o desenho de eventuais distritos.

Antes e depois

O quadro compara o sistema atual, a proposta em discussão e as mudanças propostas neste artigo:

Tema	Hoje	Proposta em discussão	Proposta da autora
Sistema para deputados e vereadores	Proporcional de lista aberta	2030: transição (distritão em negociação). 2034: distrital misto	Distritão, com representação proporcional
Quem ocupa as cadeiras	Votação do partido e, dentro dele, dos candidatos	Parte pelos distritos, parte pelas listas partidárias (proporção a definir)	Os candidatos mais votados
Votos por eleitor	Um	Dois: no candidato do distrito e no partido	Um, no candidato
Listas partidárias	Não há listas preordenadas	Tipo de lista a definir	Sem listas fechadas
Cadeiras por estado	Mínimo de 8 e máximo de 70; sem atualização desde 1993	Não tratado	Proporcionais à população e à contribuição financeira de cada unidade (pacto federativo)
Desenho dos distritos	Não se aplica: o estado é a circunscrição	Critérios não definidos	Equivalência populacional entre os distritos
Consulta ao eleitor	Não há	Não prevista	Plebiscito
Voto impresso	Urna eletrônica sem comprovante impresso	Não tratado	Comprovante impresso, decidido por plebiscito
Propaganda nas redes	Lei nº 9.504/1997 e resoluções do TSE	Grupo de trabalho com 15 dias para propor mudanças no Código Eleitoral	Transparência e paridade de armas, sem restrição à opinião legítima

Conclusão

O voto distrital misto não deve ser rejeitado por ser novo, nem aceito por parecer moderno. Seu mérito depende da arquitetura efetiva: distritos, listas, cálculo das cadeiras e garantias ao eleitor, e nada disso foi apresentado. A regulação das redes, por sua vez, deve se apoiar em critérios objetivos, transparência, devido processo legal e respeito à liberdade de expressão.

Mais importante do que saber quais partidos ganham com o novo sistema é saber se o cidadão terá mais liberdade de escolha, melhor representação e instrumentos mais eficazes de fiscalização. Uma reforma eleitoral não deve proteger os partidos dos eleitores. Deve proteger a vontade dos eleitores, porque todo o poder emana do povo, conforme artigo 1ºda Constituição.